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      检察行政公益诉讼制度的法理基础
      时间:2018-12-26  作者:崇礼区人民检察院 任 琰  新闻来源:  【字号: | |

      公益诉讼起源于古罗马法,古罗马法把以保护私人权益为目的并以私人资格进行的诉讼称作私益诉讼,把以保护公共利益为目的的诉讼称为公益诉讼。公益诉讼又有公益私诉与公益公诉之别,公益公诉主要是指作为国家、社会公共利益代表的检察机关向法院提起的维护公共利益的诉讼。现代西方法治国家普遍做法是检察机关提起公益诉讼,本文主要讨论的是我国检察机关作为国家、社会公共利益的代表向人民法院提起的旨在保护公共利益的行政公益诉讼。
           党的十八届四中全会通过的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》提出,要探索建立检察机关提起行政公益诉讼制度。历经两年的试点工作,立法机关认为正式建立检察机关提起公益诉讼制度的时机已经成熟。2017年6月27日,十二届全国人大常委会第二十八次会议表决通过《全国人民代表大会常务委员会关于修改〈中华人民共和国行政诉讼法〉的决定》,检察机关提起行政公益诉讼明确写入了法律。这标志着我国以立法形式正式确立了检察机关提起行政公益诉讼制度。

      一、设立检察行政公益诉讼制度必要性分析

      新时代,由检察机关提起行政公益诉讼,不仅具有可行性,而且具有现实必要性,具体来讲,主要表现在以下几个方面。

      (一)司法改革大背景的现实要求。

      党的十八届四中全会通过的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》提出:“检察机关在履行职责中发现行政机关违法行使职权或者不行使职权的行为,应当督促其纠正”。然而,随着司法体制改革的深入推进,检察机关原有的反贪、反渎职能转隶于监察委,检察机关对行政机关的法律监督缺乏了硬性监督措施,检察机关发出的检察建议和督促起诉意见书由于法律刚性不足,多数行政机关不采纳、不回复,这势必导致难以保证检察的法律监督效果。在这种形势下,行政公益诉讼这种刚性而有力的法律监督措施便成为一种有效的方式。

      (二)保障依法行政,推进法治政府建设的需要。

      党的十八届四中全会作出了全面推进依法治国重大部署,其中关键一点就是依法行政,加快建设法治政府。依法行政是实现依法治国的重要基础,是政府权力的行为准则,也是政治文明的重要体现。依法行政的核心就是要用法律规范政府的职权,保证行政机关的权力依法行使。近年来,不少行政机关乱作为、不作为的行政违法行为和违法决策、违规审批等抽象行政行为给社会公共利益造成了严重损害,却未能受到法律的追究。因此,要依法行政,就应当从法律上设计一种科学的制度,设定一个代表公共利益的法律主体,对损害国家利益和社会公共利益的违法行政行为进行主动的干预。我国检察机关具有国家利益和社会公共利益代表的属性,赋予检察机关提起行政公益诉讼权,对促进行政机关依法行政具有十分重要的意义。

      (三)建设中国特色社会主义法治体系的必然要求。
        我国宪法和许多实体法中都有保护国家利益和社会公共利益的规定,程序法上相当长一段时间却没有相应的程序性保障规定,法律之间不相配套,导致公共利益难以得到切实有效的保护。我国宪法第十二条规定:“国家保护社会主义的公共财产,禁止任何组织或个人用任何手段侵占破坏国家或集体的财产”;民法通则第七十三条规定:“国家财产属于全民所有,国家财产神圣不可侵犯,禁止任何组织或个人侵占、哄抢、私分、截留、破坏”。合同法第五十二条规定了无效合同。这些实体法都有维护国家利益、社会公共利益的内容,但“徒法不足以自行”,实体法的实现必须有程序法的保障。刑事诉讼法第九十九条第二款规定:“如果是国家财产、集体财产遭受损失的,人民检察院在提起公诉的时候,可以提起附带民事诉讼”。但是,我国民事诉讼法和行政诉讼法中却长时间没有检察机关可以提起公益诉讼的规定,导致我国三大诉讼法在此规定上不相一致。因此,2017年6月27日,十二届全国人大常委会第二十八次会议表决通过《全国人民代表大会常务委员会关于修改〈中华人民共和国行政诉讼法〉的决定》赋予检察机关提起行政公益诉讼的权力,无疑是解决实体法和程序法以及三大程序法之间的矛盾冲突,完善我国法律体系的有效方法。
          (四)环境公益保护的现实需要。

      环境公益主要包括各种自然环境利益、人文环境利益、教育环境利益、消费环境利益等,该类公益受到侵害的事件已屡见不鲜。如教育环境方面,关于市场环境利益的案件更是层出不穷,有不服电信局纵容电信企业乱收费不作为的,也有不服铁路主管部门、民航主管部门违法提高票价的等。这些争议有的提起行政诉讼,有的提起民事诉讼,结果几乎都是“无果而终”。其根本原因则在于,我国没有可行的公益诉讼制度。

      (五)资源公共利益保护的现实需要。

      中国建立社会主义市场经济的一个重要目标是保持国民经济持续、快速、健康发展。但是在发展过程中,各地发生了不少掠夺性开发、杀鸡取卵式的开发行为,对水、土地、矿藏资源造成了极大破坏。如果有公益诉讼制度的存在,事如此众多关人民重大利益的事情,必定不会陷入像今天这样的被动局面。

      (六)公共设施等公共财产利益保护的现实需要。

      有些行政机关的领导出于追求政绩的需要,不惜重金大搞“形象工程”、“政绩工程”,而对年久失修的桥梁、道路、历史文物不及时进行修缮维护,酿成一幕幕桥梁倒塌、道路废弃、历史文物毁灭的惨剧。要保护上述公共利益,没有一套行之有效的健全的法律制度,是不现实的。为此,检察行政公益诉讼制度的确立势在必行。

      二、检察行政公益诉讼制度的法理基础

      (一)行政公益诉讼的法理基础。

      任何一种制度的建立和发展都必须有其自身的理论基础作为支撑,否则它就会成为空中楼阁。社会公共性权利是公民权利的延伸,公民权利以及社会公共性权利受到尊重和保护的程度,是一国法治状况和人权发展水平的反映,正如有的学者所说“行政诉讼制度本身就是民主政治在某一诉讼领域的具体反映。赋予什么样的人可以提起行政诉讼的权利,不仅仅是一个诉讼程序问题,更重要的是通过行政诉讼这一特定的诉讼制度体现一个国家对公民权利保护的程度。而从行政诉讼制度监督行政职权的依法行使这一特定角度来说,原告起诉资格的赋予就是其民主权利的一个表现。”

      事实证明,仅有制度根据没有制度保障是不够的,社会公共性权利必须以切实有效的诉讼手段为依托。就我国而言,“立法者往往局限于创制的层面,关注法律规范自身在逻辑结构上的完整性,而忽视从将来法律实施的前瞻性视角关注法律的可诉性问题。”虽然中国宪法和法律对公民的社会公共性权利设置了初步的实体权利体系,但由于这些权利往往由多数人共同享有,因而公民个人一般不被认为具有直接的诉讼权利,其原告资格不被认可。众所周知,无救济即无权利,权利受侵害者都应享有申请救济的资格;司法救济是保护公民的最后一道防线,任何一种法律权利要获得实在性,就必须赋予权利人获得司法上救济的权利。概言之,公民的基本权利,包括社会公共性权利,除了通过法律的普遍性实体赋予外,还要获得可诉性,这无疑是行政公益诉讼制度确立的重要法理基础。

      (二)检察行政公益诉讼的法律基础。

      我国《宪法》规定,检察机关是国家的法律监督机关。我国《行政诉讼法》第11条规定,“人民检察院有权对行政诉讼实行法律监督。”依据该条规定,检察机关有权对进入诉讼程序的行政违法行为实施法律监督。

      2017年5月23日,中央全面深化改革领导小组第三十五次会议审议通过了《关于检察机关提起公益诉讼试点情况和下一步工作建议的报告》。会议指出,经全国人大常委会授权,最高人民检察院从2015年7月起在北京等13个省区市开展为期两年的提起公益诉讼试点,在生态环境和资源保护、食品药品安全、国有资产保护、国有土地使用权出让等领域,办理了一大批公益诉讼案件,积累了丰富的案件样本,制度设计得到充分检验,正式建立检察机关提起公益诉讼制度的时机已经成熟。要在总结试点工作的基础上,为检察机关提起公益诉讼提供法律保障。2017年6月27日,十二届全国人大常委会第二十八次会议表决通过《全国人民代表大会常务委员会关于修改〈中华人民共和国行政诉讼法〉的决定》,标志着我国以立法形式正式确立了检察机关提起行政公益诉讼制度。会议通过的《中华人民共和国行政诉讼法修正案》,行政诉讼法第二十五条增加一款,作为第四款:“人民检察院在履行职责中发现生态环境和资源保护、食品药品安全、国有财产保护、国有土地使用权出让等领域负有监督管理职责的行政机关违法行使职权或者不作为,致使国家利益或者社会公共利益受到侵害的,应当向行政机关提出检察建议,督促其依法履行职责。行政机关不依法履行职责的,人民检察院依法向人民法院提起诉讼。”

      《最高人民法院、最高人民检察院关于检察公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》,第二十一条规定:“人民检察院在履行职责中发现生态环境和资源保护、食品药品安全、国有财产保护、国有土地使用权出让等领域负有监督管理职责的行政机关违法行使职权或者不作为,致使国家利益或者社会公共利益受到侵害的,应当向行政机关提出检察建议,督促其依法履行职责。行政机关应当在收到检察建议书之日起两个月内依法履行职责,并书面回复人民检察院。出现国家利益或者社会公共利益损害继续扩大等紧急情形的,行政机关应当在十五日内书面回复。行政机关不依法履行职责的,人民检察院依法向人民法院提起诉讼。”这一规定,更是为检察机关对行政违法行为实施检察监督奠定了坚实的法律基础。

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