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      行政公益诉讼检察工作面临的问题及对策
      时间:2018-12-26  作者:崇礼区人民检察院检察长 袁远光  新闻来源:  【字号: | |

      公益诉讼源于古罗马法,古罗马法把以保护私人权益为目的并以私人资格进行的诉讼称作为私益诉讼,把以保护公共利益为目的的诉讼称之为公益诉讼。公益诉讼是任何组织和个人根据法律授权,就侵犯国家利益、社会公益的行为提起诉讼,由法院依法处理违法行为的活动。我国立法赋予检察机关提起行政公益诉讼职责,无疑是我国诉讼制度的一项重大创新与发展。作为国家法律监督机关,检察机关提起公益诉讼有了明确的法律依据,这是党和国家全面依法治国的一项重大决策,对于全面依法治国特别是强化公益保护、促进依法行政、完善中国特色社会主义司法制度无不具有重大现实意义。

      一、新时代检察行政公益诉讼工作面临的问题

      检察公益诉讼制度是习近平新时代中国特色社会主义思想的有机构成,是中国特色社会主义理论、制度、道路的生动实践,也是解决新时代社会主要矛盾的有力手段。但是,作为一项崭新的制度,实务中难免产生一些问题,社会规律要求我们以科学的态度去面对这些矛盾,以求解决之道。目前,检察行政公益诉讼实务中面临的问题主要体现在以下几个方面。

      (一)公共利益界定不清,实务中难以准确把握。

      行政公益诉讼案件涉及领域专业性强、复杂敏感、社会关注度高,实务中,检察机关对收集来的线索进行界定甄别时有很大的难度,因为,这不仅需要准确把握“公共利益”这一核心概念的内涵和特点,避免公益诉讼被滥用,还要避免选择性诉讼的问题。由于公共利益涉及不特定的多数人,牵涉到正义、私权与公权的问题,其中包涵了价值判断的因素。公共利益是公益诉讼的核心概念,公共利益受到侵害是提起公益诉讼的前提条件。虽然,我国法律多次使用“公共利益”这一概念,但却对其具体概念均未在法律中做出明确的界定。学理上,公共利益是指“不特定的社会成员所享有的,具有基本性、整体性和发展性的长远利益”。该概念具有概括性和抽象性,同时案件事实的多样性和差异性,导致公共利益在实务中界定相对困难。检察机关从其职能和性质来看,在提起行政公益诉讼时代表国家和社会公共利益,行使程序意义上的诉权,但是目前何谓“社会公共利益”,法律、法规乃至司法解释都未予明确,学界亦存在分歧。为此,立法的空白、学界的争论,导致难以认定涉及国家和社会公共利益是否受到侵害,势必直接影响检察机关对线索的收集与研判。

      (二)行政公益诉讼案件范围的理解存在分歧。

      2017年6月27日,十二届全国人大常委会第二十八次会议表决通过《全国人民代表大会常务委员会关于修改〈中华人民共和国行政诉讼法〉的决定》,会议通过的《中华人民共和国行政诉讼法修正案》,规定人民检察院提起行政公益诉讼的案件范围为“人民检察院在履行职责中发现生态环境和资源保护、食品药品安全、国有财产保护、国有土地使用权出让等领域负有监督管理职责的行政机关违法行使职权或者不作为,致使国家利益或者社会公共利益受到侵害的,应当向行政机关提出检察建议,督促其依法履行职责。行政机关不依法履行职责的,人民检察院依法向人民法院提起诉讼。”该条款列举了人民检察院提起行政公益诉讼案件的范围,即生态环境和资源保护、食品药品安全、国有财产保护、国有土地使用权出让四个领域。同时在行政公益诉讼案件范围的规定上有一个“等”作为兜底条款,确立了开放式的案件范围认定模式。但是“等”究竟是等内还是等外,并未明确规定,也无相关解释。这就使案件的范围不是十分明确,在实际的办案过程中,可能会存在检法两院及行政机关的理解差异,认识不同,势必导致个案的办理过程中存在很多分歧认识。

      (三)行政机关的抵触与干扰阻力。

      公益诉讼工作的推进过程中,地方行政机关出于地方保护或被监督者的心态,往往对于正常工作调查存在抵触情绪,甚至存在拒绝配合调查的情形,检察机关作为提起公益诉讼的当事人,对于拒绝配合的行为却没有强制手段,执法方式过于缓和,导致工作难以全面展开。多数行政公益诉讼案件发生在基层,被告多数也是基层的行政机关,由于行政机关上下级间的层级结构原因,上级机关出于维护自身形象目的,都会向同级党政机关或相对应的检察机关提出协调的请求,尤其是近年来行政责任问责制度的开展,各级政府及其工作部门对作为被告人的身份都会抵触,为此涉事行政机关想尽办法予以变通,从而给检察机关办案增加了困难。由于检察机关强制监督措施的单一匮乏,反贪、反渎职能的转隶,部分行政机关没有引起足够的重视,在整改措施上较为简单,往往一些问题得不到根本有效解决,客观上说并没有实现检察行政公益诉讼的最终目的。

      (四)行政公益诉讼调查取证存在诸多问题。

      一是法律规定范围不明确,调查权行使的边界难以确定。检察机关提起公益诉讼作为一种新的诉讼模式和诉讼机制,在司法改革的整体框架下尚未形成系统化的理论体系,目前,只有法律条文规定了检察机关对行政机关违法行使职权或者不作为进行调查的权力,以及可以采取调阅、复制行政卷宗等七种调查取证的方式。二是调查取证的手段单一。当前,行政公益诉讼大都通过调阅、复制相关行政执法卷宗、询问相关人员,而很少采取委托鉴定、评估、审计和收集书证、物证、视听资料等方式,直接影响了案件中损害结果认定以及损害结果与行政行为的因果关系的认定。三是缺乏调查取证的程序性保障措施。目前,检察机关对行政公益案件取证既无强制措施也无救济方式,这势必导致在利益博弈较为尖锐的行政公益诉讼中,检察机关仅仅通过“检察建议”的方式难以有效破解行政机关和当事人不予配合的难题。

      (五)民行检察干警配置相对薄弱。

      检察机关在人力资源配置方面长期存在“重刑事、轻民行”的倾向,现实中,大多数检察机关的民行检察部门在经费保障、人员配置上都远远不足,受制于传统业务和工作范围的影响,民行检察部门工作人员往往缺乏应对公益诉讼的专业知识和技能,不适应公益诉讼证据广泛性、专业性等要求,实际调查取证工作经验缺乏。这是公益诉讼工作的全面展开的又一困境。人员配置与民行检察工作要求不适应,将直接影响公益诉讼工作的开展。

      二、夯实检察行政公益诉讼工作的几点对策建议

      检察机关提起行政公益诉讼制度有利于完善检察权对行政违法行为的监督机制,既是国家治理体系和治理能力现代化的有益探索,也是法治强国、生态强国建设的重要路径。毋庸置疑,由检察机关提起公益诉讼,有利于优化司法权配置、完善行政诉讼制度,也有利于推进法治政府建设的进程。为了充分发挥检察行政公益诉讼制度的功用,理应从以下几个方面来加以补强完善。

      (一)加大宣传和组织保障力度。

      各级检察机关要充分利用广播、电视、报刊和网络新媒体,大力宣传党中央的决策部署和全国人大常委会关于修改《民事诉讼法》、《行政诉讼法》的决定,努力促进地方政府领导提高法治意识,凝聚全民对开展行政公益诉讼工作的共识。尤其对已办理并得到法院判决的案件,检察机关要主动加强宣传引导,及时公开案件信息,邀请媒体深入报道,协力回应群众关切问题,发挥正确的舆论导向,为检察机关公益诉讼工作提供强有力的舆论支持。

      各级检察机关必须切实加强组织领导,把公益诉讼工作列为“一把手”工程,由检察长亲自抓,并主动积极争取地方党委、政府支持和人大的监督,要建立党委领导、政府挂帅、检察机关具体负责的公益诉讼工作格局。同时,检察机关需要主动向人大汇报公益诉讼工作进展情况,积极争取人大作出专项决议,以促进工作的顺利开展。

      (二)准确把握公共利益这一核心概念内涵。

      实务中,准确界定公共利益的内涵理应从以下几个方面来把握:第一,公共利益的主体是不特定的多数人。公共利益不同于一般的多数人利益,其享有主体具有开放性。第二,公共利益具有基本性,是有关国家、社会共同体及其成员生存和发展的基本利益。第三,公共利益具有整体性,公共利益是一种整体性利益,其可以分享,但不可以分割。第四,公共利益具有发展性,会随着社会的发展变化而变化,也会随着不同社会价值观的改变而变动。第五,公共利益具有重大性,其涉及不特定多数人,涉及公共政策变动,涉及公权与私权的限度,代表的利益都是重大利益。综上,可以将“公共利益”界定为:由不特定多数主体享有的,具有基本性、整体性和发展性的重大利益。要保障公共利益既不被滥用又受到合理保护,可考虑一方面明确公共利益的重要特征并进一步类型化,同时,通过立法机关和司法机关在具体案件中依据法律认可的表决程序和规则进一步明晰化。

      (三)准确把握行政公益诉讼的受案范围及程序。

      最高人民法院、最高人民检察院《关于检察公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》第二十一条规定:“人民检察院在履行职责中发现生态环境和资源保护、食品药品安全、国有财产保护、国有土地使用权出让等领域负有监督管理职责的行政机关违法行使职权或者不作为,致使国家利益或者社会公共利益受到侵害的,应当向行政机关提出检察建议,督促其依法履行职责。行政机关应当在收到检察建议书之日起两个月内依法履行职责,并书面回复人民检察院。出现国家利益或者社会公共利益损害继续扩大等紧急情形的,行政机关应当在十五日内书面回复。行政机关不依法履行职责的,人民检察院依法向人民法院提起诉讼。”

      该司法解释明确规定了检察机关提起行政公益诉讼的受案范围及程序,司法实务中,要严格依法办案,坚持监督到位不越位、尽职不越权,正确把握“公益”与“私益”的界限,防止将“公益”泛化,将“等领域”误读,禁止对不具有公共性的利益以公益诉讼的方式进行保护。同时,提起行政公益诉讼之前,严格依法履行诉前前置程序,诉前程序是提起公益诉讼的必经程序,要尽量通过诉前程序,推动行政机关全面履职纠错,形成严格执法和公正司法的良性互动,共同推动公益诉讼等问题得到及时有效的解决。

      (四)有效夯实基层民行检察力量,提升队伍素能。

      公益诉讼涵盖了摸排线索、调查取证、审查起诉、出庭应对、诉讼监督等多个环节,要求办案人员既要有扎实的法律基础,又要有出色的调查、庭审应对等实务经验和能力。长期以来,检察机关普遍存在民行检察力量配置薄弱问题,现有人员配备和人员业务能力均与提起行政公益诉讼要求不相适应。因此要合理增加民行部门人员编制,在员额配置上向民行部门倾斜,配备专职民行工作的员额检察官,保证民行部门人员配置与公益诉讼职能拓展和业务增长相适应。此外还要加强对公益诉讼知识的学习,重点学习相关法律法规、规范性文件、指导性案例和先进经验,不断提高民行检察人员法律水平和公益诉讼办案能力。

      切实加强民行检察的办案力量和提高干警素能。一要充实办案力量。公益诉讼工作难度大,要求高,目前,检察机关民行检察部门一般工作人员缺位,检察机关要像重视刑事检察工作那样,不断加大人力、物力的支持,将政治性强、业务素质较高干警充实到民行检察部门。二要提高业务素能。公益诉讼制度尚处于初级阶段,还是个全新的课题,检察机关办案干警业务素质还不高,开展行政公益诉讼还处于摸索阶段,没有现成的经验可循,加之检察干警对涉及环保、食品等专业性较强的案件,知识欠缺,必须加强对民行检察人员专业培训,可以通过邀请专门执法人员、相关专家授课、实地调研等多种方式,提升民行检察人员知识储备和办案水平。三要建立与专家联系的专用渠道。要选聘一批环境保护、国土资源监管、财会、审计、食品药品安全监管等方面的专业人员,及时协助检察机关解决专业难题,为开展公益诉讼提供专业技术支持。

      (五)妥善协调处理与行政机关之间的关系。

      公益保护是一个系统工程,需要社会各方共同努力,不仅需要行政机关、审判机关、检察机关通过行使各自职权进行保护,也需要公民、法人、社会组织等社会主体的积极参与。其中,检察机关妥善协调处理好与各行政机关的关系显得尤为重要。检察机关行政公益诉讼工作深入全面开展,离不开各个行政单位的配合。就目前而言,涉及公益诉讼案件的相关单位对于公益诉讼案件的基本情况不甚了解,以为检察机关找上门就是麻烦找上门,对于检察机关提起公益诉讼的职能性质认识不到位,加之以往对于检察工作的误解很深,内心产生抵触情绪,同时一些单位对自身工作认识不深,责任感差,遇事往后缩的工作状态也不利于公益诉讼案件的推进。鉴于此,上级领导单位应从中起到调和作用,通过各种方式加强各级单位对行政公益诉讼工作的正确认识,了解其办案程序,加强学习,各级单位也应尽快确定相关责任人与检察机关衔接;对于单位内部工作人员的责任划分,应尽快明确分工,盲点、空白点都能确定相关责任人。对于负责的片区,各相关工作人员也应当承担起责任,设立奖惩机制。公益诉讼案件的顺利推进,与各行政单位的密切配合不可分割,检察机关应当重视起与各行政单位的有效配合。

      司法,是守护社会公平正义的最后一道防线,从事法律工作的人员都应不断提高认识,特别是检察机关被赋予这一新的重要使命,更应在不断实践中加强与各界的沟通与协调,尽最大努力维护国家利益和社会公共利益。

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